venerdì 4 dicembre 1998

IL MODELLO DI PREVENZIONE DISEGNATO DAL DLGVO 626

IL NUOVO MODELLO DI PREVENZIONE DISEGNATO DALLA 626 , CON SPECIFICO RIGUARDO ALLE MISURE GENERALI DI TUTELA ED ALLA FIGURA DEL DATORE DI LAVORO

PAOLO FERRARO

Sostituto Procuratore della Repubblica
presso la Pretura Circondariale di Roma

1. L’originario modello di prevenzione degli infortuni sul lavoro e malattie professionali.


Fino alla seconda metà degli anni ‘50 la salute dei lavoratori costituiva una variabile dipendente del processo produttivo, e gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali sono stati considerati in buona sostanza un prezzo da pagare allo sviluppo industriale.

Il concetto di prevenzione, come doverosa adozione di misure e cautele destinate a proteggere l’incolumità e la salute dei lavoratori subordinati e la individuazione di un dovere generale di prevenzione e sicurezza, che fa capo al datore di lavoro, posto in posizione c.d. di garanzia, appartengono alla normativa della seconda metà degli anni ‘50.

I DPR 547/55, 164/’56 e 303/56 costituiscono infatti i primi organici testi normativi in materia di prevenzione degli infortuni e di igiene del lavoro, una prima importante risposta, segnata (come e’ naturale), dalle condizioni politiche e socioeconomiche del momento.

L’Italia appena uscita dalla seconda guerra mondiale, ed impegnata prioritariamente nella ricostruzione del patrimonio edilizio, aveva difatti riavviato la produzione industriale, riutilizzando macchinari ed impianti sopravvissuti, o comunque obsoleti.
Gli infortuni sul lavoro nel frattempo erano giunti nel 1955 alla cifra di oltre ottocentotrentaseimila con un aumento superiore al 50 % rispetto al 1948. (DATI INAIL).

Il legislatore italiano elaborò perciò, nel quadro di attuazione progressiva dei principi costituzionali, ed in risposta ad una forte pressione sindacale, un sistema normativo che prescindeva dalla intrinseca sicurezza degli impianti e delle macchine (sprovviste di sicurezza integrata).
Fu adottata la scelta primaria della protezione esterna dei macchinari, imponendo a corredo norme obbligatorie elaborate in funzione di impedire il contatto del lavoratore con le parti pericolose delle macchine. Da qui la analitica elencazione nel dpr 547/55, dei “dispositivi di sicurezza” delle “protezioni”, dei “ripari”, degli “schermi”, dei “carter”, dei “dispositivi di blocco della macchina” e cosi’ via.
A tale scelta facevano da corollario i precetti sulla dotazione di mezzi di protezione personale antinfortunistica ( caschi, scarpe antinfortunistiche, guanti da lavoro, occhiali di protezione) e sulle condotte da far tenere ai dipendenti ( divieti di interventi sui macchinari in movimento, disciplina della manutenzione etc).

Dunque si imposero norme obbligatorie, in buona parte ancora vigenti, volte essenzialmente ad impedire il contatto del lavoratore con gli organi in movimento e/o le parti pericolose delle macchine, accompagnando i precetti a sanzioni penali, in caso di omissioni di cautele doverose da parte die soggetti responsabili..

La longevità di tale normativa, ancora vigente ad oltre 40 anni di distanza, riposa proprio nell’aver formulato norme astratte valide per qualsiasi tipo di attrezzatura e di macchinari.
A tale normativa va riconosciuto inoltre il merito di aver individuato per la prima volta i principi portanti in ordine al ruolo ed alla responsabilità dei datori di lavoro, dirigenti e preposti, nell’ambito delle rispettive attribuzioni, mentre la stessa elaborazione giurisprudenziale dei princìpi afferenti la delega di funzioni e responsabilità nelle organizzazioni di impresa, ha fortemente contribuito alla tendenziale stabilità del detto sistema normativo.

Nel DPR 547 la riduzione ipotetica del rischio da infortunio viene perseguita segregando le parti pericolose della macchina, e allontanando da questa l’operatore: la minore funzionalità ed accessibilità della macchina, “segregata” nelle protezioni, e la consuetudine ripetitiva con il lavoro organizzato , istigano il lavoratore a rimuovere il dispositivo di sicurezza o il riparo che “dà fastidio” durante il lavoro.

Viene garantito quindi il lavoratore, anche il più distratto, adottando misure e cautele che “oggettivamente” appunto, siano in grado di eliminare in astratto ogni possibilità di infortunio, anche contro la volontà del lavoratore stesso

Ma la soluzione adottata si e’ rivelata inidonea ad assicurare il concreto fine di prevenire effettivamente gli infortuni, mentre le mutate esigenze dell’organizzazione del lavoro e le nuove occasioni di rischio e patologia prendevano forme nuove e non suscettibili di agevole inquadramento nell’ancient sistema normativo.

Nel 1963 veniva toccata la punta di 1.306.765 infortuni nel solo comparto industriale, oscillando poi sempre intorno al milione l’anno complessivo gli infortuni denunciati.
( nel 1991 1.212.910 infortuni, nel 1992 1.183.766 infortuni, nel 1993 1.061.532 infortuni, nel 1994 973.548 infortuni).DATI INAIL

Tra le numerose cause “ istituzionali “ del fallimento di fatto del sistema di prevenzione elenco la iniziale disapplicazione del sistema punitivo da parte degli organi preposti all’accertamento e poi della stessa magistratura almeno sino all’inizio degli anni ‘70, l’inidoneità del sistema ispettivo e di vigilanza, affidato ad organi decentrati dell’apparato del Ministero del Lavoro, e la strutturale inadeguatezza dell’intervento penale a contribuire ad assicurare, sia pure indirettamente la sicurezza del lavoro.
Anche se alla magistratura della seconda metà degli anni 70 va riconosciuto di aver attivato, stimolato ed organizzato il funzionamento effettivo della procedure affidate dalla legge all’allora Pretore penale.

Con la legge di riforma sanitaria 833/’78, sono state poi affidate agli organi pubblici sul territorio ( USL) le funzioni di vigilanza controllo e prevenzione, attraverso la diretta valutazione dei rischi nel luogo di lavoro. Quindi un ruolo estremamente incisivo, di tutela ( quasi) oltreché di controllo e vigilanza

Ma i dati sul fenomeno infortunistico hanno continuato a mostrato il ritardo complessivo del nostro paese, che annovera infortuni mortali in numero doppio rispetto alla Germania e infortuni in genere in numero sei volte maggiore rispetto a quelli che si verificano in Inghilterra.

2. Le direttive CEE ed il nuovo modello di prevenzione degli infortuni e malattie professionali


Il mercato europeo dal canto suo esigeva che le regole della sicurezza fossero le medesime in tutti i paesi membri produttori di beni e di servizi.
Le direttive e norme di derivazione europea, elaborate in un contesto privo dell’apparato sanzionatorio creato in Italia, hanno progressivamente disegnato un sistema prevenzionale ispirato a principi affatto diversi, secondo il quale :

1) i pericoli per l’incolumità e la salute dei lavoratori, non dipendono tanto dalla carenza di protezioni “oggettive” delle macchine, quanto dalle modalità di loro utilizzazione nell’ambiente di lavoro;

2) la sicurezza deriva dalla analisi e conoscenza dinamica del processo produttivo, conoscenza che può essere acquisita solo definendo le procedure necessarie e le soluzioni organizzatorie coerenti con il fine, e rendendole obbligatorie;

3) Il fine di prevenzione concretamente raggiungibile ( senza inseguire il mito del “ rischio zero “), dipende dalla formazione, informazione e preparazione dei soggetti nel luogo di lavoro e dalla loro partecipazione al processo organizzato di prevenzione;

4) occorre responsabilizzare direttamente i soggetti investiti degli obblighi procedurali, individuando forme di autocontrollo e di autocertificazione, che li pongano al centro del processo di prevenzione.

Una vera e propria rivoluzione copernicana, ed un potenziale ribaltamento del modello generale di prevenzione in Italia.

Difatti l’attuazione delle direttive CEE comportava, come è stato da più parti osservato, un duplice passaggio, potenzialmente netto: dal sistema dei “precetti” a quello delle “procedure” e dal sistema dei “controlli esterni” a quello dell’ ”autocontrollo e della programmzione della sicurezza all’interno del luogo di lavoro”.


Con il DLvo 277/91, di attuazione delle direttive CEE n.80/1107, 82/605, 83/477, 86/1888, e 88/642 in materia di protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti da esposizione ad agenti chimici, fisici e biologici durante il lavoro ( piombo, amianto e rumore), il processo di adeguamento dell’ordinamento italiano era stato già avviato.

Nel 1994 con il DLvo 758 del 19/12/’94 viene ridefinito il procedimento di accertamento delle violazioni alla normativa prevenzionale, confermando la conservazione del corpo normativo e sanzionatorio preesistente. salvo depenalizzazione espressa di fattispecie minori e ridisegnando però il rapporto tra accertamento, regolarizzazione delle violazioni accertate, e procedimento penale.
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Con il DLvo 626 del 19/9/1994, in attuazione delle direttive CEE 89/391, 89/654, 89/655, 89/656, 90/269, 90/270, 90/394 e 90/679, in materia di miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori, ( integrato e corretto dal DLvo n. 242 del 19/3/1996) si e‘ completato il processo normativo di adeguamento del nostro ordinamento.


A bocce relativamente ferme, ( attesa la copiosa produzione normativa di settore intervenuta sino all’Ottobre 96) può oggi già correggersi il tiro rispetto a taluni giudizi estremi sulla (paventata od) auspicata riforma

Sebbene il DLvo 626 abbia ridisegnato i tratti essenziali del modello di prevenzione, introducendo gigantesche novità, ha infatti lasciato concretamente in vigore la gran parte delle norme tecniche ( precetti specifici) contenute nei DPR degli anni ‘55 e ‘56, a parte la modificazione espressa di alcuni articoli e l’abrogazione tacita di quelli incompatibili.

E’ stato scelto pertanto in primo luogo un sistema misto e si trattava di una scelta obbligata: la nuova disciplina “procedurale” della prevenzione non elimina la necessità di specifiche norme tecniche e di prevedere presidi specifici a tutela dei lavoratori.

Inoltre va ricordato che mentre nel resto dell’Europa non esiste alcun meccanismo sanzionatorio penale, e’ rimasto ferma la scelta normativa della sanzione penale degli obblighi che siano rimasti inadempiuti, nonostante le prescrizioni degli UPG delle USL addetti alla sorveglianza, obblighi vecchi e nuovi, posti in capo al datore di lavoro, ai dirigenti e preposti .

Infine va confermato che un significativo rivolgimento ha inciso sul ruolo dei servizi di prevenzione e vigilanza delle USL.
Difatti l’art. 20 della legge 833 di riforma sanitaria attribuiva alle USL la maggior parte dei compiti di prevenzione ( dalla valutazione dei rischi, all’individuazione delle misure di prevenzione, all’informazione e formazione, alla sorveglianza sanitaria ecc.). Ebbene il decreto 626/94 lascia ai servizi praticamente la sola vigilanza sull’applicazione delle norme ed assegna ad altri soggetti le effettive funzioni di prevenzione: ai datori di lavoro, al servizio di prevenzione e protezione, al medico competente.
( mentre impone un nuovo ed adeguato modello di informazione sui rischi per la sicurezza e la salute connessi all’attività dell’impresa)

In conclusione il sistema introdotto ’:
  • e’ un sistema misto, di precetti e procedure;
  • fissa obblighi ancora od ex novo sanzionati penalmente, nel caso di inadempimento delle prescrizioni degli organi di vigilanza;
  • ha riportato al centro della programmazione e predisposizione della sicurezza il luogo di lavoro responsabilizzando il datore di lavoro, nella sua autonomia, ma vincolandolo al rispetto delle procedure, ed in particolare alla elaborazione del documento di sicurezza;
  • ha riattribuito alla informazione, partecipazione e cultura della prevenzione ed alla partecipazione dei diversi soggetti operanti nell’azienda (ed in particolare ai lavoratori e loro rappresentanze) un ruolo nuovo ed essenziale .

Tra le novità più significative in termini di normazione:
  • ha definito per la prima volta espressamente in particolare la figura del datore di lavoro
  • ha creato la figura del servizio di prevenzione quale organo ausiliario del datore di lavoro, con funzioni consultive e promozionali;
  • ha attribuito alla figura del medico competente funzioni di sorveglianza sanitaria e disciplinato in modo organico la sorveglianza sanitaria per ciascun tipo di rischio
  • ha poi integrato e modificato la normativa in settori specifici di tutela ( Requisiti dei luoghi di lavoro, disciplina ed uso delle attrezzature di lavoro, disciplina ed uso dei dispositivi di protezione individuale, )
  • ha inoltre introdotto una disciplina organica della movimentazione manuale dei carichi, dell’uso di attrezzatute munite di videoterminali, della protezione da agenti cancerogeni e da agenti biologici ;
  • Ha infine espressamente chiarito quali siano gli organi della pubblica amministrazione che hanno funzioni generali o specifiche di sorveglianza ( art. 23 )

3. Il DLvo 626 del 19/9/1994 integrato e corretto dal DLvo n. 242 del 19/3/1996


A - Ambiti di applicazione: 1 - natura della attività
La nuova disciplina si applica in tutti i settori di attività privati o pubblici, tenendo conto però , per i soggetti pubblici espressamente elencati nel 2° co. dell’art. 2 , delle particolari esigenze connesse al servizio espletato, e rinviando per la individuazione delle stesse ai decreti del Ministero competente di concerto con il Ministero del Lavoro e e della Previdenza sociale, della sanità e della funzione pubblica.
La deroga oggetto di infinite “contrattazioni” , nasce dalla specifica attenzione alle possibili interferenze e conflitti tra le le fimalità istituzionali e la tutela prevenzionale, ed in questo contesto anche dalla preoccupazione per l’impatto che la diffusa responsabilizzazione comporta ( per i dirigenti con potere di gestione o funzionari preposti ad uffici aventi autonomia gestionale) proprio in quei settori nei quali possono confliggere più interessi primari concorrenti.

C’e peraltro da augurarsi che i dccreti concertati salvino i principi di tutela fondamentali e articolino le deroghe nel rispetto di tutti gli interessi pubblici concorrenti ( chi riuscirà mai a spiegare perche’ un addetto ai videoterminali in un commissariato di P.S. o nella segreteria di un liceo scientifico debba essere meno tutelato in modo diverso, e per converso un dirigente di istituto bancario possa essere mandato a giudizio per violazione della normativa di cui al titolo VI del DLvo 626, ma non un direttore di istituto carcerario ?! ).

A - Ambiti di applicazione: - 2 definizione di lavoratore

Ulteriore delimitazione del campo di applicazione deriva dalla individuazione soggettiva dei lavoratori quale contenuta nell’ art. 2 co 1 lett. a). che esclude gli addetti ai servizi domestici e familiari, ma estende la tutela ad una serie di categorie, parificate ai lavoratori subordinati, e per le quali nel passato vi erano stati vari problemi interpretativi.


B - Generalità

Il decreto 626/94 ha accuratamente delineato un percorso prevenzionale unitario, programmato e procedimentalizzato mediante la individuazione di :

I) principi o misure generali di tutela

II) soggetti e loro obblighi

III) strumenti organizzativi
- l’istituzione dei servizi di prevenzione e protezione
- la nomina del medico competente
- la designazione degli incaricati della prevenzione
incendi, dell’evacuazione e del pronto soccorso
- l’istituzione del rappresentante per la sicurezza
IV) strumenti di gestione
- la valutazione dei rischi
- la consultazione e la partesipazione dei lavoratori e del
loro rappresentante
- la formazione e l’informazione dei lavoratori


In tale contesto unitario si apprezza come non meramente programmatica, la accurata elencazione delle misure generali di tutela (art. 3 )
E del pari fondamentale e’ la analitica definizione ( e finalmente corretta individuazione) dei soggetti od organismi destinati a partecipare al detto percorso prevenzionale ( artt 2 ed 8) nonchè la accurata individuazione degli obblighi del datore di lavoro, dei dirigenti e dei preposti ( art. 4), la ( ora) precisa classificazione degli obblighi propri e non delegabili del datore di lavoro. ( art. 1 co 4 ter ).

Anche a tal fine particolare rilievo presenta la definizione di unità produttiva quale stabilimento o struttura finalizzata alla produzione di beni e servizi, dotata di autonomia finanziaria e tecnico produttiva.

Una analitica dissertazione su ciascuno dei profili indicati non e’ possibile in questa sede, ma una elencazione descrittiva appare utile e proficua per consentire un più agevole approccio al modello di sicurezza e prevenzione cosi’ come congegnato.

B - I ) Misure generali di tutela: principi e direttive art 3


Risultano articolate ed espressamente elencate le misure generali per la protezione della salute e per la sicurezza dei lavoratori; tali misure costituiscono al contempo il manifesto programmatico della sicurezza in qualsiasi ambiente di lavoro, cioè le direttive cui deve attenersi il datore di lavoro ed al contempo il contenuto generico degli obblighi posti in capo a quest’ultimo(art. 3)

In realtà a ben vedere tali “ direttive” costituendo, il prodotto delle migliori conoscenze specialistiche nella elencazione di obiettivi articolati, sono riconducibili al dovere generale di sicurezza.

B I a) GENERALI quale diretta estrinsecazione normativa del canone fondamentale già sancito nel nostro ordinamento nel CC del ‘42 ( art 2087 CC);

(O) misure di protezione collettiva ed individuale;
(G) priorità delle misure di protezione collettiva rispetto alle misure di protezione individuale;
(N) misure igieniche;
(R) regolare manutenzione di ambienti, attrezzature, macchine od impianti, con particolare riguardo ai dispositivi di sicurezza in conformità alle indicazioni dei fabbricanti;
(T) istruzione adeguata ai lavoratori

B I b) SPECIFICI quali articolazione tradizionale di tali principio, ricavabile direttamente dalla normazione preesistente

(C) riduzione dei rischi alla fonte;
(E) sostituzione di ciò che è pericoloso con ciò che non lo è, o è meno pericoloso;
(I) utilizzo limitato degli agenti chimici, fisici e biologici, sui luoghi di lavoro;
(L) controllo sanitario dei lavoratori in funzione dei rischi specifici;
(M) allontanamento del lavoratore dall’esposizione al rischio, per motivi inerenti alla sua persona;
(Q) uso dei segnali di avvertimento e di sicurezza;

(H) limitazione al minimo del numero dei lavoratori che sono, o possono essere esposti al rischio;
(B) eliminazione dei rischi in relazione alle conoscenze acquisite in base al progresso tecnico e, ove ciò non è possibile, loro riduzione al minimo

B I c) SPECIFICI NUOVI, quale nuova articolazione resa possibile dallo sviluppo delle conoscenze e necessaria dallo svilupparsi di nuove patologie

(F) rispetto dei principi ergonomici nella concezione dei posti di lavoro, nella scelta delle attrezzature e nella definizione dei metodi di lavoro e produzione, anche per attenuare il lavoro monotono e ripetitivo;

B I d) PROCEDURALI, in quanto più direttamente collegati alla nuova articolazione delle procedure finalizzate alla assicurazione dell’obiettivo della sicurezza

(A) valutazione dei rischi per la salute e la sicurezza;
(D) programmazione della prevenzione mirando ad un complesso che integra in modo coerente nella prevenzione le condizioni tecniche produttive ed organizzative dell’azienda, nonchè l’influenza dei fattori dell’ambiente di lavoro;
(P) misure di emergenza da attuare in caso di pronto soccorso, di lotta antincendio, di evacuazione dei lavoratori e di pericolo grave ed immediato;
(S) informazione, formazione, consultazione e partecipazioni dei lavoratori ovvero dei loro rappresentanti, sulle questioni riguardanti la sicurezza e la salute sul luogo di lavoro.

B - 2 I SOGGETTI E LORO OBBLIGHI


Il DLvo 626, con una tecnica normativa in parte nuova nel nostro ordinamento ha fornito la “ definizione” dei soggetti che sono responsabili ovvero concorrono al processo di attuazione delle misure di sicurezza e prevenzione (art. 2) ricomprendendovi il rappresentante dei lavoratori , individuando inoltre il servizio di prevenzione e protezione (art. 8) e la figura del relativo responsabile ( art, 2 lett f),ed indicando infine il medico competente come responsabile della sorveglianza sanitaria (art. 17).
.
Inoltre ha fornito , secondo tecnica questa volta ben consolidata nel nostro ordinamento, precetti generali relativi agli obblighi del datore di lavoro dei dirigenti e preposti(artt. 4), precisando ed ampliando poi gli obblighi che fanno capo ai lavoratori (art.5)

Di particolare pregio sono poi le norme che hanno ridisegnato gli obblighi dei fabbricanti, venditori, noleggiatori e concedenti in leasing di macchine (art. 6) estendendo responsabilità ai progettisti, e le norme che hanno riformulato gli obblighi del datore di lavoro in caso di appalto (art. 7) .

Ritengo utile richiamare le definizioni dei diversi soggetti adottate, riservandomi di analizzare poi dettagliatamente la figura del datore di lavoro, quale titolare degli obblighi collegati al dovere generale di sicurezza.

b2.1. LAVORATORE: persona che presta il proprio lavoro alle dipendenze di un datore di lavoro, con rapporto di lavoro subordinato anche speciale.

b2.2. MEDICO COMPETENTE: persona munita di titolo di specializzazione in medicina del lavoro o in medicina preventiva dei lavoratori e psicotecnica o in tossicologia industriale o in igiene industriale o in fisiologia ed igiene del lavoro o in clinica del lavoro ( ed altre specializzazioni individuate, ove necessario, con decreto del Ministro della sanità di concerto con il Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica) ovvero docente o libero docente in medicina del lavoro o in medicina preventiva dei lavoratori e psicotecnica o in tossicologia industriale o in igiene industriale o in fisiologia ed igiene del lavoro , ovvero laureato in medicina e chirurgia appositamente autorizzato con decreto dell’Assessore regionale alla Sanità , dopo aver svolto per almeno 4 anni attività di medico del lavoro (art 55 DLvo 277/,91
b2.3 RAPPRESENTANTE DEI LAVORATORI: persona eletta o designata per rappresentare i lavoratori per quanto concerne gli aspetti della salute e della sicurezza durante il lavoro.

SERVIZIO DI PREVENZIONE: insieme delle persone, sistemi e mezzi esterni o interni all’azienda finalizzati all’attività di prevenzione e protezione dai rischi professionali nell’azienda, ovvero nell’unità produttiva.


B2.4. IL DATORE DI LAVORO


La prima definizione di “datore di lavoro” delineata all’art. 2, lett. b) del decreto legislativo 19 settembre 1994 n. 626 era stata ricalcata da quella della direttiva europea nr. 89/391, senza tener conto della sottostante diversità di sistemi ed esperienze giuridiche.

Definire datore di lavoro “la persona fisica o giuridica od il soggetto pubblico che e’ titolare del rapporto con il lavoratore ed abbia la responsabilità dell’impresa ovvero dello stabilimento” costituiva per il nostro ordinamento, improntato al principio della responsabilità penale personale, un vero e proprio “pastrocchio”. Una nozione inutilizzabile ed ancor più radicalmente incompatibile con la concreta disciplina delle società , nelle quali e’ tipica la scissione tra la titolarità del rapporto con il lavoratore e la responsabilità dell’impresa.
Per non parlare della pubblica amministrazione, ove la titolarità del rapporto di lavoro e’ riconducibile esclusivamente alla persona giuridica pubblica.
La nuova versione dell’art. 2 lett. b) del DLvo l. n.626/94 ha avuto ragione della vera e propria svista originaria indicando che per datore di lavoro persona titolare del dovere di sicurezza e responsabile degli obblighi imposti nel sistema prevenzionale della 626 deve intendersi “ il soggetto titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore o, comunque , il soggetto che, secondo il tipo e l’organizzazione dell’impresa , ha la responsabilità dell’impresa stessa ovvero dell’unità produttiva “ intesa come “stabilimento o struttura finalizzata alla produzione di beni o servizi, dotata di autonomia finanziaria e tecnico-funzionale ”.

In buona sostanza la nozione di datore di lavoro in ossequio al consolidato principio di effettività, elaborato dalla giurisprudenza sotto il vigore dell’art. 4 DPR 547/’55, e’ stata quindi comunque ricondotta al soggetto titolare dei poteri propri di decisione e di spesa ( in uno stabilimento o struttura dotati di effettiva autunomia).
Tale nozione e’ direttamente applicabile a qualunque tipologia di impresa o figura giuridica articolata e complessa, e risolve in buona parte gli stessi problemi interpretativi sorti in casi di holdings ed imprese strutturate in distinte unità produttive, ma anche dinanzi alle amministrazioni pubbliche centrali ed agli enti pubblici non economici.

Nel solo caso di di impresa individuale vi e’ invece un’imputazione diretta della titolarità del rapporto di lavoro ad una persona fisica.

Ha prevalso quindi la ragionevolezza e l’autorevolezza della impostazione giuridica che conduce ad individuare l’effettivo datore di lavoro, senza riguardo ad investiture formali, ma con attenzione alla posizione gerarchica sopraordinata, che comporta potere di decidere e di attuare le decisioni dal punto di vista economico e funzionale.
E’ questi il soggetto persona fisica, posto in posizione di garanzia dall’ordinamento, e titolare del dovere di sicurezza.

B 2.4 bis IL DATORE DI LAVORO PUBBLICO

Su questa scia si pone la norma del DLvo 626 che, con riferimento alle pubbliche amministrazioni, ha chiarito che deve ritenersi datore di lavoro il dirigente al quale spettino i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, qualora sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale.
La figura indicata corrisponde, come era ragionevole attendersi, a quella concreta del dirigente della pubblica amministrazione,
L’art. 3 del D.Lvo n. 29/93, in tema di razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina del impiego ha infatti attribuito ai dirigenti pubblici “la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa verso l’esterno, mediante autonomi poteri di spesa , di organizzazione delle risorse umane e strumentali di “chiarendo che essi “sono responsabili della gestione e dei relativi risultati”.
Viene dunque confermato anche per la pubblica amministrazione la necessità di individuare la persona titolare di autonomi poteri di intervento, gestione ed amministrazione.

Ma dinanzi al noto fenomeno della scissione tra piu soggetti pubblici del potere-dovere di segnalare (la carenza di misure antinfortunistiche e richiederne la realizzazione) , potere di decisione e potere di spesa, il legislatore ha inteso riaffermare il principio fondamentale, secondo il quale da nessuno può essere pretesa una condotta che implica poteri di cui il soggetto non dispone.
L’art 4 co 12 del DLvo 626 chiarisce difatti che “gli obblighi relativi ad interventi strutturali e di manutenzione necessari per assicurare, ai sensi del presente decreto, la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati in uso alle pubbliche amministrazioni o a pubblici uffici, ivi comprese le istituzioni scolastiche ed educative, restano a carico dell’amministrazione tenuta, per effetto di norme e convenzioni. alla loro fornitura e manutenzione. In tal caso gli obblighi previsti dal presente decreto i si intendono assolti ,da parte dei dirigenti o funzionari preposti agli uffici interessati, con la richiesta del loro adempimento all’amministrazione competente o al soggetto che ne ha l’obbligo giuridico.”

B 2.4 ter - OBBLIGHI E RESPONSABILITÀ DEL DATORE DI LAVORO E DEI DIRIGENTI. LA DELEGA DI FUNZIONI


Nella prima versione il DLvo 626, con un’altra scelta infelice, individuava tutta una vasta gamma di obblighi posti direttamente in capo al datore di lavoro ed altresì sanzionati penalmente solo a carico di questi ( art 89 co 2° ); mentre solo per alcuni era prevista sanzione indifferentemente a carico del datore di lavoro e del dirigente (art. 89 co 1°)
Il legislatore aveva posto mente alla differenziazione tra obblighi propulsivi legati ai compiti programmatici propri del datore ed obblighi di natura più squisitamente attuativa ( ricadenti anche nei compiti dei dirigenti ).
Come a suo tempo rilevato la scelta scardinava il consolidato principio di delegabilità delle funzioni, senza tener conto adeguatamente della realtà organizzativa delle grandi strutture produttive.
Ai dirigenti validamente delegati non si sarebbero potute estendere le sanzioni in caso di omissioni, mentre si poneva il problema di una responsabilità troppo incisiva e verticalizzata in capo al datore di lavoro.
Con il DLvo 242/96 ( non a caso chiamato decreto di correzione) e’ stato però opportunamente riformulato l’art. 89, prevedendo sanzioni a carico di datore e dirigenti per la buona parte delle violazioni di precetti del 626. Nell’ambito di tali previsioni si riespande perciò pienamente ed in modo coerente l’istituto della delega, cosi’ come elaborato dalla giurisprudenza.

Delega che non costituisce si badi lo strumento per scaricare verso il basso le responsabilità del datore di lavoro ma ha costituito lo strumento tipicamente organizzatorio di ripartizione e concreta
attuazione dei compiti connessi al dovere di sicurezza .in particolare nelle grandi aziende.
Alla giurisprudenza va riconosciuto il merito di aver eleborato i criteri di valutazione della delega in sede penale , con occhio attento ai canoni di effettività e concretezza.
Secondo tale consolidata elaborazione la delega può liberare dalla responsabilità il datore di lavoro, in ipotesi di omissioni del delegato, vero o fittizio, solo in quanto:
  • sia plausibile in ragione delle dimensioni e necessità organizzative dell’azienda
  • sia attribuita a persona esperta e competente;
  • sia rilasciata in forma scritta o comunque idonea a provarne l’esistenza e l’effettivo contenuto;
  • conferisca effettivi ed adeguati poteri decisionali e di spesa
Inoltre occorre che:
  • il datore di lavoro non si ingerisca attivamente nell’esercizio delle attribuzioni del delegato
  • la delega non concerna adempimento di obblighi strutturali e programmatici esclusivamente riferibili al datore di lavoro
  • infine il datore di lavoro non sia comunque posto a conoscenza delle violazioni esistenti o commesse dal delegato

L’istituto della delega cosi’ come elaborato dalla giurisprudenza presupponeva la qualificazione delle fattispecie penali in materia prevenzionale come reati “propri” imputabili al datore di lavoro (ed anche) ai dirigenti e preposti. (art 4 Dpr 547/’55). Il conferimento di funzioni di gestione perciò poteva comportare una diversificata imputazione della responsabilità penale.
Le modifiche apportate nel DLvo 626 hanno quindi opportunamente allineato la nuova normativa prevenzionale ai detti principi, consolidati.
Il datore di lavoro rimane esclusivo titolare del dovere di sicurezza posto in posizione di garanzia ma può validamente delegare ai dirigenti l’attuazione di misure ed obblighi, salvo eccezioni tassative.
I dirigenti validamente delegati risponderanno in prima persona della mancata ottemperanza.
A tal proposito opportuna e coerente appare l’aggiunta del comma 4 bis all’art, 1 del decreto n. 626/94, che espressamente dispone: i dirigenti ed i preposti che dirigono o sovraintendono le attività attraverso le quali il datore di lavoro attua le misure generali di tutela dei lavoratori sono personalmente tenuti all’osservanza delle disposizioni del decreto

B 2.4 quater - OBBLIGHI E RESPONSABILITÀ ESCLUSIVI DEL DATORE DI LAVORO

Solo talune violazioni, connesse agli obblighi programmatici e procedurali basilari, sono quindi sanzionate esclusivamente a carico del datore di lavoro. , alla stregua della nuova formulazione del primo comma dell’art. 89. e non sono pertanto delegabili con efficacia liberatoria

Si tratta di violazioni inerenti il dovere di programmare la prevenzione, sui distinti piani della conoscenza ed eliminazione dei rischi alla fonte nonchè del continuo aggiornamento delle misure da adottare in relazione all’evoluzione tecnologica.

Tali violazioni sono in via generale quelle di cui ai comma 2,4 lettera a), 6,7 e 11 dell’art. 4 DLvo 626:
  • obbligo di designazione del responsabile del servizio doi prevenzione e protezione,
  • obbligo di procedere alla valutazione dei rischi ed all’elaborazione del documento tramite il concerto con il responsabile del servizio di prevenzione e protezione, con il medico competente, e con il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza;
  • obbligo di predisporre il documento di sicurezza ( all’esito della valutazione dei rischi);
  • obbligo di provvedere ed aggiornare la valutazione dei rischi ed il conseguente documento in occasione di modifiche del processo produttivo che possano avere influenza sulle esigenze di sicurezza del lavoro;
  • obbligo di autocertificazione dell’avvenuta effettuazione dellla valutazione dei rischi e della conseguente realizzazione dei necessari interventi di prevenzione e protezione su strutture, macchine ed impianti ( procedura semplificata per le aziende familiari e le piccole imprese con meno di dieci addetti, che non siano soggette a particolari fattori di rischio)

Sono poi previste ulteriori sanzioni nei confronti del solo datore, per la mancata effettuazione od aggiornamento della valutazione e per la mancata elaborazione del conseguente documento, in riferimento ai rischi da esposizione ad agenti cancerogeni od esposizione ad agenti biologici. ( art. 63, comma 1,4 e 5, art. 69, comma 5 lettera a), art. 78, comma 3 e 5 ed art . 86 comma 2 ter )