SEQUESTRO
PROBATORIO, SEQUESTRO PREVENTIVO E PRESCRIZIONI DELL’ORGANO DI
VIGILANZA, IN SEDE DI ACCERTAMENTO DI CONTRAVVENZIONI ALLA
NORMATIVA DI IGIENE E SICUREZZA SUL LAVORO.
1.
PREMESSA. RILIEVO DELLA QUESTIONE 2.
IL DELICATO EQUILIBRIO TRA SFERA AMMINISTRATIVA DELLA PREVENZIONE E
SFERA DELL’ACCERTAMENTO GIUDIZIALE DEI REATI E DELLA PREVENZIONE
SPECIFICA IN SEDE PENALE 3.
LA PROCEDURA PRESCRIZIONALE DISEGNATA DAL DLGvo758
4. IL
SEQUESTRO PENALE NON E’ PRECLUSO DAL POTERE DOVERE DI IMPARTIRE
PRESCRIZIONI E LE PRESCRIZIONI NON SONO IMPEDITE A PRIORI DAL
SEQUESTRO OPERATO 5. LE
PRESCRIZIONI CONDIZIONATE AL DISSEQUESTRO PROVVISORIO, AI FINI DELLA
REGOLARIZZAZIONE. 6. IL
RUOLO DEGLI ORGANI DI VIGILANZA
dott
Paolo Ferraro
Sostituto
Procuratore della Repubblica
presso la
Pretura Circondariale di Roma
1.
PREMESSA. RILIEVO DELLA QUESTIONE
La
tematica del sequestro probatorio e preventivo, e delle modalità di
attuazione ed indicazioni operative che ne conseguono, in sede di
accertamento di violazioni di norme a tutela della sicurezza e
dell’igiene del lavoro (e reati eventualmente connessi contro la
persona), presenta specifico nuovo interesse alla luce delle
modifiche intervenute, dal 1994 in poi, nel settore.
In via
generale l’ affidamento all’organo di vigilanza del potere-dovere
di prescrizione e la connessa sospensione del procedimento penale,
nonchè il principio che consente l’oblazione amministrativa, a
seguito della regolarizzazione, con conseguente estinzione del reato,
hanno profondamente modificato lo scenario.
Ed il
recente DL 31/12/96 n. 670, con la disciplina transitoria in
particolare per le procedura di prescrizione inerenti gli obblighi di
cui al Dlgvo 626 entrati in vigore dal 1° Gennaio 1997, ha
indirettamente contribuito a conferire nuova attualità alla
questione.
Di tali “
modifiche di scenario“, sembrano però aver sofferto in particolare
gli ufficiali di p.g. appartenenti agli organi di vigilanza, stretti
tra nuovo ruolo richiesto e tradizionale qualifica di ufficiale di pg
.
Tuttavia
le incertezze applicative ed interpretative da alcune parti
segnalate, che in ipotesi affliggono od affliggerebbero, la pg
specializzata, nel concreto lavoro di accertamento dei fatti di reato
di cui ci occupiamo, non affondano le radici in una presunta scarsa
frequentazione dei banchi delle scuole di procedura penale né in un
ipotetico scarso acume operativo concreto.
Per
inquadrare le questioni di cui ci andiamo occupando non costituiscono
difatti utile contributo nè una esclusiva dissertazione dogmatica “
endogena”, sugli istituti indicati, sequestro probatorio o
preventivo ( e sul concetto ad es. di corpo del reato o di cosa
pertinente al reato), nè, all’opposto, una empirica e puntigliosa
disamina casistica e concreta.
Difatti
isolato “astrattamente” all’interno degli istituti della
procedura penale, il problema sembra non esistere.
Basti
riflettere sulla seguente “banalizzata” ed astratta sequenza
logica:
- il sequestro di iniziativa della p.g., quale misura cautelare, che sottrae la disponibilità di beni o cose, può essere rivolto ad assicurare le fonti di prova circa il fatto di reato ( cristallizzando la situazione reale della cosa su cui ricade) o ad impedire che il reato venga portato ad ulteriori conseguenze ovvero siano commessi altri reati;.
- il sequestro quando e’ volto ad acquisire e conservare le fonti di prova può ricadere sul corpo del reato o sulle cose pertinenti al reato. Quindi nel caso di delitto di lesioni colpose e connesse violazioni alla normativa di prevenzione accertate, non può che concernere le cose mediante le quali è stato commesso il reato e le cose pertinenti al reato ( per quanto concerne il delitto di lesioni colpose e’ pacifico che corpo del reato, in senso stretto, sia lo stesso lavoratore interessato dall’infortunio, mentre per quanto concerne le singole contravvenzioni, vertendosi in materia di condotte omissive imputate a titolo di colpa legale ai responsabili, il sequestro ricade sempre sulle macchine e sui beni nelle quali si e’ concretata visibilmente, in negativo, la mancata adozione delle previste misure di cautela);
- il sequestro preventivo poi, che intende impedire che la libera disponibilità di cose pertinenti al reato possa agevolare la commissione di altri reati ( anche più gravi: ES dalla mancata protezione di lama, all’amputazione delle dita della mano del lavoratore addetto) e comunque impedire il protrarsi delle conseguenze del medesimo reato (essendo per definizione permanenti le violazioni in materia di sicurezza ed igiene del lavoro ), sembra essere strumento procedurale naturalmente attagliato alla sensibilità prevenzionale degli addetti di pg del settore.
2.
IL DELICATO EQUILIBRIO TRA SFERA AMMINISTRATIVA DELLA PREVENZIONE E
SFERA DELL’ACCERTAMENTO GIUDIZIALE DEI REATI E DELLA PREVENZIONE
SPECIFICA IN SEDE PENALE
Il nodo
da sciogliere si annida nel delicato equilibrio tra sfera
amministrativa della prevenzione e sfera dell’accertamento
giudiziale dei reati e della prevenzione specifica in sede penale.
Tale
equilibrio è stato ridisegnato forse con qualche incertezza nel
D. lgvo 758, e la questione prende avvio dalla difficoltosa
attuazione ed interpretazione di tale equilibrio, da parte degli
incolpevoli addetti ufficiali di pg specializzati e funzionari
dell’organo di vigilanza.
In realtà
con la 626 ed il DLgvo 758 (e mi limito alla sola osservazione
necessaria nell’economia del ragionamento ) si é compiuta una
quasi completa rivoluzione copernicana del sistema di prevenzione,
dislocando in parte diversamente, tra l’altro i ruoli effettivi dei
protagonisti istituzionali (autorità giudiziaria , organi di
vigilanza ufficiali di P.G.) oltreché dei soggetti responsabili (
datori di lavoro e dirigenti ).
Ad una
prima osservazione si e’ trattato di un passaggio netto:
- un passaggio dal sistema dei “precetti” ( improntato al principio della protezione oggettiva e segregazione/protezione delle macchine) a quello delle “procedure” della sicurezza ( tracciate a partire dalla individuazione dei soggetti, dalla regolamentazione della loro diretta partecipazione e quindi mediante la loro responsabilizzazione diretta);
- un passaggio dal sistema dei “controlli esterni” ( quasi “tutela esterna”) al sistema dell’ ”autocontrollo e della programmazione della sicurezza all’interno del luogo di lavoro” . Difatti l’art. 20 della legge 833 di riforma sanitaria attribuiva alle USL la maggior parte dei compiti di prevenzione ( dalla valutazione dei rischi, all’individuazione delle misure di prevenzione, all’informazione e formazione, alla sorveglianza sanitaria ecc.) mentre il decreto 626 lascia ai servizi praticamente la sola vigilanza sull’applicazione delle norme ed assegna ad altri soggetti le effettive funzioni di prevenzione: ai datori di lavoro, al servizio di prevenzione e protezione, al medico competente.
- un passaggio infine, ed e’ quel che qui più interessa, dalla centralità della giurisdizione penale, (nella repressione ma soprattutto assicurazione indiretta dei fini di prevenzione tramite i meccanismi disegnati dallo stesso legislatore nel 1981: un esempio per tutti, l’oblazione previa regolarizzazione ai sensi dell’art. 162 bis CP ) alla centralità della vigilanza affidata agli organi preposti, santificata dalla disciplina delle procedure di prescrizione.
Un
processo, del quale, oggi, forse possiamo dare una valutazione
equilibrata e concreta, senza enfasi.
Infatti
il sistema introdotto a ben guardare:
- é comunque un sistema misto, di precetti e procedure, e l’accertamento delle violazioni dei precetti dei DPR 547/55 , 164/56 e 303/56, continua a mantenere un ruolo importante, risultando fissati obblighi ancora sanzionati penalmente, nel caso di inadempimento delle prescrizioni degli organi di vigilanza;
- ha spostato il proprio baricentro dalla eliminazione del rischio puntuale ai processi di valutazione dei rischi negli ambienti di lavoro puntando ( secondo il modello di prevenzione anglosassone) sulla pianificazione della sicurezza, responsabilizzando il datore di lavoro , nella sua autonomia, ed i dirigenti da questi delegati, ma ha comunque rigidamente vincolato tali soggetti al rispetto delle procedure, sanzionandone penalmente l’inosservanza ;
- ha perciò in buona sostanza mantenuta intatta nella sua autonomia e obbligatorietà la sfera penale. Conservando regole che vincolano anche la polizia giudiziaria.
Ed è
da questa ultima consapevolezza che occorre prendere le mosse.
3. LA
PROCEDURA PRESCRIZIONALE DISEGNATA DAL DLGvo758
Un
noto autore, ha sottolineato plasticamente, come l’intera
disciplina introdotta dagli artt. e ss. del D.LGvo 758 costituisca
difatti una ”parafrasi razionalizzata” del procedimento di
oblazione introdotto nel sistema penale con la legge 689/81 ( art 162
bis CP).
La
prescrizione, ordine puntuale e concreto volto a rimuovere
( immediatamente o nel termine assegnato) la violazione
accertata, ne costituisce l’asse portante.
Il
controllo “tecnico” sulla regolarizzazione, la valutazione del
raggiungimento del fine specifico, la gestione della oblazione come
possibile conseguenza della regolarizzazione, sono stati
integralmente affidati all’organo di vigilanza.
Ma è
rimasto l’obbligo della segnalazione all’autorità giudiziaria,
(trattandosi di fatti di reato accertati), e, a fronte di un
procedimento penale pur sospeso, è al giudice penale che è stato
affidato il vaglio finale circa l’avvenuta estinzione del reato.
Inoltre è
sempre al giudice che è riservato valutare l’intempestività
dell’adempimento o la adeguatezza dell’adempimento in forma
diversa, o la contestazione sul contenuto dell’accertamento
dell’organo di vigilanza.
Infine
l’adempimento successivo e la oblazione ex art. 162 bis CP non sono
precluse.
Nell’ordinamento
italiano e’ stata conservata perciò la sanzione penale dei
precetti in materia di sicurezza ed igiene sul lavoro e al contempo
è stato affidato finalmente agli organi di vigilanza il ruolo
suindicato: un ruolo però, e necessariamente, ancora ibrido.
E’
proprio dalla ineliminabile sovrapposizione, interferenza, e
separazione impossibile delle due sfere, penale ed amministrativa,
che nascono quindi le questioni di cui ci dobbiamo occupare.
Il
legislatore nell’art. 23 u. co. Del DLgvo 458, dal canto suo , dopo
aver disciplinato la sequenza fondamentale tra procedura
prescrizionale tipo e procedimento penale , ha introdotto , a nostro
modo di vedere, una norma di portata essenzialmente
interpretativa , secondo la quale la
sospensione del procedimento penale non preclude la richiesta di
archiviazione né impedisce l’assunzione delle prove nella forma
dell’incidente probatorio ovvero il compimento di atti tipici
urgenti di indagine preliminare, tra i quali il sequestro preventivo.
Una norma
che a dire il vero quasi nulla ha aggiunto o tolto al problema, e
che, nel citare espressamente il solo sequestro preventivo, può
addirittura aver ingenerato negli addetti non “giuristi” qualche
inutile incertezza.
Ed i
quesiti che la scelta adottata poteva ragionevolmente comportare,
possono essere in questa sede enucleati, partendo, a nostro avviso,
da una ulteriore certezza.
l’organo
di vigilanza-pg specializzata ha conservato a sua volta i doveri e
poteri che in sede di accertamento penale aveva prima del Dlgvo 758.
4.
ALCUNI NUOVI QUESITI DELLA PRATICA
Elencherò
senza pretesa di essere esaustivo e volutamente in ordine sfuso
alcuni di questi “nuovi” quesiti.
L’accertamento
di sole contravvenzioni, anche gravi ( in assenza di infortunio), in
quanto queste appaiono solo destinate a potenziale regolarizzazione,
mediante ottemperanza alle eventuali prescrizioni impartite, esclude
in radice l’uso del sequestro probatorio, quando ad esempio si
tratti di regolarizzazione estremamente complessa e sia dato
prevedere l’opposizione del contravventore e la necessità di un
incidente probatorio ?!?
Poiché
il fine di prevenzione e’ connaturato al sistema dei precetti in
materia di igiene e sicurezza del lavoro, ed il potere-dovere di
prescrizione e’ affidato agli organi di vigilanza al fine di
assicurare l’eliminazione delle violazioni, si potrà sempre a
priori ritenere che la prescrizione (ad esempio nel caso di
prescrizione ad immediata esecuzione, sotto la diretta sorveglianza
dell’operante) non comporti pericoli derivanti dalla libera
disponibilità della cosa, ovvero, per converso, in quali casi si
deve ritenere che la prescrizione a termine, che lascia la cosa nella
libera disponibilità del contravventore e del responsabili, non sia
sufficiente ad assicurare le esigenze cui ha prestato mente il
legislatore in sede penale, consentendo prima al solo pubblico
ministero e poi anche alla pg, di sequestrare in via urgente e
preventivamente le cose la cui utilizzazione comporti i pericoli
menzionati nell’art. 321 cpp (disciplina del sequestro preventivo)
?!?
La
prescrizione che contenga specifico “divieto d’uso della
macchina o dell’impalcato”, assorbe ed assicura di per sé le
finalità di prevenzione specifica poste a fondamento del potere
urgente di sequestro preventivo da parte della pg dell’organo di
vigilanza ?!?
Infine,
poiché la prescrizione richiede concreto adempimento, con le
modalità e nel termine indicato, il doveroso sequestro del
macchinario quale cosa mediante la quale e’ stato commesso il
reato, e destinata a costituire fonte di prova, in ipotesi in ordine
al reato di infortunio grave o mortale sul lavoro, esclude a priori,
in ragione della indisponibilità del bene, la possibilità di
impartire prescrizioni, e più in generale il sequestro e le
prescrizioni possono essere ritenuti tra loro incompatibili ?!
Orbene a
tutti i quesiti indicati, ed agli altri ipotizzabili, si deve poter
dare una risposta univoca e semplificata.
4. IL
SEQUESTRO PENALE NON E’ PRECLUSO DAL POTERE DOVERE DI IMPARTIRE
PRESCRIZIONI E LE PRESCRIZIONI NON SONO IMPEDITE A PRIORI DAL
SEQUESTRO OPERATO
Sequestrare
in via urgente equivale a sottrarre la disponibilità di una
macchina, di un impalcato , di un cantiere, ed implica l’uso di un
potere ben più incisivo del potere esercitato impartendo
prescrizioni.
Non a
caso nel nostro codice l’esercizio di tale potere della pg. e’
soggetto al vaglio di legittimità del PM (convalida del sequestro
probatorio e richiesta al GIP di convalida del sequestro preventivo )
ed all’ulteriore vaglio del GIP ( convalida del sequestro
preventivo), e non a caso la violazione del sequestro e’ sanzionata
penalmente e con pene molto gravi in funzione dell’assicurare il
fine probatorio o preventivo.
Il punto
è che mentre il sistema fondato sulle prescrizioni tende a rendere
dinamiche le situazioni e sollecitare la regolarizzazione, il sistema
penale innanzitutto tende a congelare il bene e la situazione (
cristallizzarla, si dice).
L’antinomia
non è tuttavia insanabile, ed anzi più formale che reale.
In tutti
i casi in cui e’ dato in concreto individuare il pericolo di
perdere irrimediabilmente le fonti di prova dei reati commessi ovvero
il pericolo di ulteriori aggravamenti o del protrarsi delle
conseguenze del reato ovvero di agevolazione della commissione di
altri reati, l’ufficiale di pg dovrà attivare i suoi poteri
urgenti e potrà astenersi dall’attivarli con la coscienza serena,
se potrà internamente rispondersi positivamente o negativamente alla
domanda: non sequestrando ma impartendo prescrizioni risulteranno
pregiudicate le esigenze di prova e prevenzione speciale ?!
In
termini concreti: se l’organo di vigilanza non sequestra
preventivamente impalcati pericolosi e precari, realizzati ad
esempio da una piccola ditta artigiana, utilizzando personale
irregolare e privo di controllo, in completa assenza di piani di
sicurezza e dotazioni individuali e di una reale organizzazione del
lavoro, ma impartisce esclusivamente prescrizioni e divieti di uso,
che non potranno con tutta probabilità essere rispettati, si
assicurano le finalità il cui perseguimento viene affidato dalla
legge ?1?
Sotto
questo profilo molte delle questioni poste perdono effettivo rilievo.
E la
soluzione della antinomia sopra evidenziata e’ già contenuta nel
sistema, che come prevede il sequestro prevede anche il dissequestro
subordinato alla regolarizzazione.
5. LE
PRESCRIZIONI CONDIZIONATE AL DISSEQUESTRO PROVVISORIO, AI FINI DELLA
REGOLARIZZAZIONE.
Al
contravventore responsabile , nel caso sopra indicato, in sede di
individuazione delle violazioni e di sequestro degli impalcati,
dovranno essere comunque impartite integralmente le prescrizioni,
ponendo questi nella condizione di conoscere, ravvedersi e porre
riparo alle violazioni, previa istanza
di dissequestro volta al fine di regolarizzare e
dimostrazione di aver attivato a tal fine le soluzioni in termini di
organizzazione e strumenti che sono il presupposto necessario di una
regolarizzazione che non implichi nuovi e più gravi pericoli.
La
prescrizione ( condizionata) ancorerà espressamente il termine per
l’adempimento a partire dal dissequestro provvisorio della
autorità giudiziaria, concesso al solo fine della regolarizzazione.
Un nuovo
incrocio tra i due ruoli, quindi, ma ben orientato ed adeguato al
fine.
E’ il
caso di domandarsi piuttosto come il legislatore, pure avvertito
della necessità di coordinamento, non abbia espressamente tracciato
le linee di semplificazione del problema di cui ci occupiamo: con
tutta probabilità si contava su una attitudine espansiva del nuovo
ruolo degli organi di vigilanza, sottovalutando la permanenza dei
principi afferenti la sfera penale.
Del pari
in tutti i casi in cui l’esigenza di sequestro probatorio possa
essere potenzialmente assicurata da altre fonti di prova idonee, ma
allo stato non ancora disponibili, il sequestro potrà essere
effettuato, ed anche implicare la prescrizione subordinata al
dissequestro provvisorio del giudice: d’altronde anche l’incidente
probatorio, espressamente richiamato dal legislatore, e che anticipa
essenzialmente la formazione della prova, appare al contempo il
mezzo per superare la cristallizzazione della situazione, creata dal
vincolo di indisponibilità posto sul bene. Ed il mancato sequestro
può rendere inutile in radice il successivo esperimento
dell’incidente probatorio.
La
riflessione che andiamo svolgendo, non deve peraltro far perdere di
vista che, per converso, le prescrizioni ad esecuzione immediata, in
particolare per le violazioni nei cantieri, possono contribuire a
semplificare in tutta una serie di casi la soluzione del problema di
prevenzione. Purché impartite con il consapevole criterio già
indicato.
D’altronde
la centralità assunta dal sistema delle prescrizioni, traspare dalla
condivisibile scelta operata dal legislatore secondo la quale
ovunque, di iniziativa siano individuate violazioni da parte di
organi diversi da quello/i di vigilanza, debbono a questo/i essere
trasmesse le segnalazioni, onde assicurare l’adempimento dei
compiti affidati dal DLgvo 758.
6. IL
RUOLO DEGLI ORGANI DI VIGILANZA
Il nostro
sistema va affidando agli organi di vigilanza, un ruolo
( “esterno”, nei termini sopra precisati, ma ) sempre
più delicato e complesso.
Proprio
la nuova natura ed articolazione dinamica degli strumenti e dei
“procedimenti partecipati” destinati ad assicurare la salute e
la sicurezza nei luoghi di lavoro, e la articolazione delle
ulteriori specifiche normative introdotte, nei diversi settori (
cantieri, macchine, industrie estrattive, segnaletiche, dispositivi
di protezione individuale, protezione delle lavoratici gestanti e
puerpere in allattamento), rende evidente che occorre contare sino
in fondo sulla formazione aggiornata e sensibilità operativa degli
addetti.
La scelta
fondamentale operata dal legislatore, di confermare ed estendere il
sistema sanzionatorio penale, appaiandolo ad agili procedure
prescrizionali ed alla possibilità di definizione dei procedimenti
penali mediante oblazione in sede amministrativa, richiede che gli
organi di vigilanza non perdano di vista mai il proprio duplice
ruolo.
L’uso
dei poteri di pg di sequestro non solo é coerente con le funzioni
di polizia giudiziaria affidate ancora agli organi di vigilanza, ma
si rivela talvolta il solo atto ad assicurare in concreto il fine di
prevenzione ed anticipata tutela.
Tale
finalità di tutela di interessi fondamentali, sovrasta sia il ruolo
del giudice penale che il ruolo dei soggetti incaricati di vigilare
in ordine al rispetto della normativa nel settore.
Per
questo solo la consapevolezza in ordine al necessario coordinamento
tra le sfere penale ed amministrativa nella vigilanza, consentirà di
vedere oltre e dentro la singola attività svolta, di non perdere di
vista l’insieme dei fini, e le possibilità ( meglio, i poteri)
affidati.
In un
momento di generali incertezze, la tranquillità di lavorare, nei
diversi ruoli, assicurando la tutela di uno tra i beni più
preziosi, la salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, deve
contribuire a motivare ciascuno.
Agire
consapevolmente nel rigoroso rispetto delle regole e nell’ambito
dei ruoli assegnati, potrà condurrà il nostro paese, che ha
tardivamente recepito le direttive CEE, ad allinearsi e superare i
risultati già ottenuti in paesi europei di antica tradizione.
E non è
arduo immaginare che un giorno potremo rinunciare all’apparato
sanzionatorio penale, che oggi nel nostro ordinamento consente di
assicurare effettività alle norme del settore: ad oggi il ritirarsi
da tale sfera, non utilizzando con equilibrio ma a fondo le stesse
potenzialità di prevenzione ed assicurazione del raggiungimento dei
fini di prevenzione che il processo penale consente ( comunque ed in
seconda istanza) appare foriero di gravi ed ulteriori ritardi.
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