giovedì 3 dicembre 1998

SEQUESTRO PROBATORIO, SEQUESTRO PREVENTIVO E PRESCRIZIONI DELL’ORGANO DI VIGILANZA, IN SEDE DI ACCERTAMENTO DI CONTRAVVENZIONI ALLA NORMATIVA DI IGIENE E SICUREZZA SUL LAVORO.

SEQUESTRO PROBATORIO, SEQUESTRO PREVENTIVO E PRESCRIZIONI DELL’ORGANO DI VIGILANZA, IN SEDE DI ACCERTAMENTO DI CONTRAVVENZIONI ALLA NORMATIVA DI IGIENE E SICUREZZA SUL LAVORO.

1. PREMESSA. RILIEVO DELLA QUESTIONE 2. IL DELICATO EQUILIBRIO TRA SFERA AMMINISTRATIVA DELLA PREVENZIONE E SFERA DELL’ACCERTAMENTO GIUDIZIALE DEI REATI E DELLA PREVENZIONE SPECIFICA IN SEDE PENALE 3. LA PROCEDURA PRESCRIZIONALE DISEGNATA DAL DLGvo758 4. IL SEQUESTRO PENALE NON E’ PRECLUSO DAL POTERE DOVERE DI IMPARTIRE PRESCRIZIONI E LE PRESCRIZIONI NON SONO IMPEDITE A PRIORI DAL SEQUESTRO OPERATO 5. LE PRESCRIZIONI CONDIZIONATE AL DISSEQUESTRO PROVVISORIO, AI FINI DELLA REGOLARIZZAZIONE. 6. IL RUOLO DEGLI ORGANI DI VIGILANZA


dott Paolo Ferraro
Sostituto Procuratore della Repubblica
presso la Pretura Circondariale di Roma


1. PREMESSA. RILIEVO DELLA QUESTIONE
La tematica del sequestro probatorio e preventivo, e delle modalità di attuazione ed indicazioni operative che ne conseguono, in sede di accertamento di violazioni di norme a tutela della sicurezza e dell’igiene del lavoro (e reati eventualmente connessi contro la persona), presenta specifico nuovo interesse alla luce delle modifiche intervenute, dal 1994 in poi, nel settore.

In via generale l’ affidamento all’organo di vigilanza del potere-dovere di prescrizione e la connessa sospensione del procedimento penale, nonchè il principio che consente l’oblazione amministrativa, a seguito della regolarizzazione, con conseguente estinzione del reato, hanno profondamente modificato lo scenario.
Ed il recente DL 31/12/96 n. 670, con la disciplina transitoria in particolare per le procedura di prescrizione inerenti gli obblighi di cui al Dlgvo 626 entrati in vigore dal 1° Gennaio 1997, ha indirettamente contribuito a conferire nuova attualità alla questione.

Di tali “ modifiche di scenario“, sembrano però aver sofferto in particolare gli ufficiali di p.g. appartenenti agli organi di vigilanza, stretti tra nuovo ruolo richiesto e tradizionale qualifica di ufficiale di pg .
Tuttavia le incertezze applicative ed interpretative da alcune parti segnalate, che in ipotesi affliggono od affliggerebbero, la pg specializzata, nel concreto lavoro di accertamento dei fatti di reato di cui ci occupiamo, non affondano le radici in una presunta scarsa frequentazione dei banchi delle scuole di procedura penale né in un ipotetico scarso acume operativo concreto.

Per inquadrare le questioni di cui ci andiamo occupando non costituiscono difatti utile contributo nè una esclusiva dissertazione dogmatica “ endogena”, sugli istituti indicati, sequestro probatorio o preventivo ( e sul concetto ad es. di corpo del reato o di cosa pertinente al reato), nè, all’opposto, una empirica e puntigliosa disamina casistica e concreta.

Difatti isolato “astrattamente” all’interno degli istituti della procedura penale, il problema sembra non esistere.
Basti riflettere sulla seguente “banalizzata” ed astratta sequenza logica:
  • il sequestro di iniziativa della p.g., quale misura cautelare, che sottrae la disponibilità di beni o cose, può essere rivolto ad assicurare le fonti di prova circa il fatto di reato ( cristallizzando la situazione reale della cosa su cui ricade) o ad impedire che il reato venga portato ad ulteriori conseguenze ovvero siano commessi altri reati;.
  • il sequestro quando e’ volto ad acquisire e conservare le fonti di prova può ricadere sul corpo del reato o sulle cose pertinenti al reato. Quindi nel caso di delitto di lesioni colpose e connesse violazioni alla normativa di prevenzione accertate, non può che concernere le cose mediante le quali è stato commesso il reato e le cose pertinenti al reato ( per quanto concerne il delitto di lesioni colpose e’ pacifico che corpo del reato, in senso stretto, sia lo stesso lavoratore interessato dall’infortunio, mentre per quanto concerne le singole contravvenzioni, vertendosi in materia di condotte omissive imputate a titolo di colpa legale ai responsabili, il sequestro ricade sempre sulle macchine e sui beni nelle quali si e’ concretata visibilmente, in negativo, la mancata adozione delle previste misure di cautela);
  • il sequestro preventivo poi, che intende impedire che la libera disponibilità di cose pertinenti al reato possa agevolare la commissione di altri reati ( anche più gravi: ES dalla mancata protezione di lama, all’amputazione delle dita della mano del lavoratore addetto) e comunque impedire il protrarsi delle conseguenze del medesimo reato (essendo per definizione permanenti le violazioni in materia di sicurezza ed igiene del lavoro ), sembra essere strumento procedurale naturalmente attagliato alla sensibilità prevenzionale degli addetti di pg del settore.


2. IL DELICATO EQUILIBRIO TRA SFERA AMMINISTRATIVA DELLA PREVENZIONE E SFERA DELL’ACCERTAMENTO GIUDIZIALE DEI REATI E DELLA PREVENZIONE SPECIFICA IN SEDE PENALE

Il nodo da sciogliere si annida nel delicato equilibrio tra sfera amministrativa della prevenzione e sfera dell’accertamento giudiziale dei reati e della prevenzione specifica in sede penale.

Tale equilibrio è stato ridisegnato forse con qualche incertezza nel D. lgvo 758, e la questione prende avvio dalla difficoltosa attuazione ed interpretazione di tale equilibrio, da parte degli incolpevoli addetti ufficiali di pg specializzati e funzionari dell’organo di vigilanza.

In realtà con la 626 ed il DLgvo 758 (e mi limito alla sola osservazione necessaria nell’economia del ragionamento ) si é compiuta una quasi completa rivoluzione copernicana del sistema di prevenzione, dislocando in parte diversamente, tra l’altro i ruoli effettivi dei protagonisti istituzionali (autorità giudiziaria , organi di vigilanza ufficiali di P.G.) oltreché dei soggetti responsabili ( datori di lavoro e dirigenti ).

Ad una prima osservazione si e’ trattato di un passaggio netto:
  1. un passaggio dal sistema dei “precetti” ( improntato al principio della protezione oggettiva e segregazione/protezione delle macchine) a quello delle “procedure” della sicurezza ( tracciate a partire dalla individuazione dei soggetti, dalla regolamentazione della loro diretta partecipazione e quindi mediante la loro responsabilizzazione diretta);
  2. un passaggio dal sistema dei “controlli esterni” ( quasi “tutela esterna”) al sistema dell’ ”autocontrollo e della programmazione della sicurezza all’interno del luogo di lavoro” . Difatti l’art. 20 della legge 833 di riforma sanitaria attribuiva alle USL la maggior parte dei compiti di prevenzione ( dalla valutazione dei rischi, all’individuazione delle misure di prevenzione, all’informazione e formazione, alla sorveglianza sanitaria ecc.) mentre il decreto 626 lascia ai servizi praticamente la sola vigilanza sull’applicazione delle norme ed assegna ad altri soggetti le effettive funzioni di prevenzione: ai datori di lavoro, al servizio di prevenzione e protezione, al medico competente.
  3. un passaggio infine, ed e’ quel che qui più interessa, dalla centralità della giurisdizione penale, (nella repressione ma soprattutto assicurazione indiretta dei fini di prevenzione tramite i meccanismi disegnati dallo stesso legislatore nel 1981: un esempio per tutti, l’oblazione previa regolarizzazione ai sensi dell’art. 162 bis CP ) alla centralità della vigilanza affidata agli organi preposti, santificata dalla disciplina delle procedure di prescrizione.

Un processo, del quale, oggi, forse possiamo dare una valutazione equilibrata e concreta, senza enfasi.

Infatti il sistema introdotto a ben guardare:
  1. é comunque un sistema misto, di precetti e procedure, e l’accertamento delle violazioni dei precetti dei DPR 547/55 , 164/56 e 303/56, continua a mantenere un ruolo importante, risultando fissati obblighi ancora sanzionati penalmente, nel caso di inadempimento delle prescrizioni degli organi di vigilanza;
  2. ha spostato il proprio baricentro dalla eliminazione del rischio puntuale ai processi di valutazione dei rischi negli ambienti di lavoro puntando ( secondo il modello di prevenzione anglosassone) sulla pianificazione della sicurezza, responsabilizzando il datore di lavoro , nella sua autonomia, ed i dirigenti da questi delegati, ma ha comunque rigidamente vincolato tali soggetti al rispetto delle procedure, sanzionandone penalmente l’inosservanza ;
  3. ha perciò in buona sostanza mantenuta intatta nella sua autonomia e obbligatorietà la sfera penale. Conservando regole che vincolano anche la polizia giudiziaria.

Ed è da questa ultima consapevolezza che occorre prendere le mosse.


3. LA PROCEDURA PRESCRIZIONALE DISEGNATA DAL DLGvo758
Un noto autore, ha sottolineato plasticamente, come l’intera disciplina introdotta dagli artt. e ss. del D.LGvo 758 costituisca difatti una ”parafrasi razionalizzata” del procedimento di oblazione introdotto nel sistema penale con la legge 689/81 ( art 162 bis CP).
La prescrizione, ordine puntuale e concreto volto a rimuovere ( immediatamente o nel termine assegnato) la violazione accertata, ne costituisce l’asse portante.
Il controllo “tecnico” sulla regolarizzazione, la valutazione del raggiungimento del fine specifico, la gestione della oblazione come possibile conseguenza della regolarizzazione, sono stati integralmente affidati all’organo di vigilanza.

Ma è rimasto l’obbligo della segnalazione all’autorità giudiziaria, (trattandosi di fatti di reato accertati), e, a fronte di un procedimento penale pur sospeso, è al giudice penale che è stato affidato il vaglio finale circa l’avvenuta estinzione del reato.
Inoltre è sempre al giudice che è riservato valutare l’intempestività dell’adempimento o la adeguatezza dell’adempimento in forma diversa, o la contestazione sul contenuto dell’accertamento dell’organo di vigilanza.
Infine l’adempimento successivo e la oblazione ex art. 162 bis CP non sono precluse.

Nell’ordinamento italiano e’ stata conservata perciò la sanzione penale dei precetti in materia di sicurezza ed igiene sul lavoro e al contempo è stato affidato finalmente agli organi di vigilanza il ruolo suindicato: un ruolo però, e necessariamente, ancora ibrido.
E’ proprio dalla ineliminabile sovrapposizione, interferenza, e separazione impossibile delle due sfere, penale ed amministrativa, che nascono quindi le questioni di cui ci dobbiamo occupare.

Il legislatore nell’art. 23 u. co. Del DLgvo 458, dal canto suo , dopo aver disciplinato la sequenza fondamentale tra procedura prescrizionale tipo e procedimento penale , ha introdotto , a nostro modo di vedere, una norma di portata essenzialmente interpretativa , secondo la quale la sospensione del procedimento penale non preclude la richiesta di archiviazione né impedisce l’assunzione delle prove nella forma dell’incidente probatorio ovvero il compimento di atti tipici urgenti di indagine preliminare, tra i quali il sequestro preventivo.
Una norma che a dire il vero quasi nulla ha aggiunto o tolto al problema, e che, nel citare espressamente il solo sequestro preventivo, può addirittura aver ingenerato negli addetti non “giuristi” qualche inutile incertezza.

Ed i quesiti che la scelta adottata poteva ragionevolmente comportare, possono essere in questa sede enucleati, partendo, a nostro avviso, da una ulteriore certezza.
l’organo di vigilanza-pg specializzata ha conservato a sua volta i doveri e poteri che in sede di accertamento penale aveva prima del Dlgvo 758.

4. ALCUNI NUOVI QUESITI DELLA PRATICA

Elencherò senza pretesa di essere esaustivo e volutamente in ordine sfuso alcuni di questi “nuovi” quesiti.

L’accertamento di sole contravvenzioni, anche gravi ( in assenza di infortunio), in quanto queste appaiono solo destinate a potenziale regolarizzazione, mediante ottemperanza alle eventuali prescrizioni impartite, esclude in radice l’uso del sequestro probatorio, quando ad esempio si tratti di regolarizzazione estremamente complessa e sia dato prevedere l’opposizione del contravventore e la necessità di un incidente probatorio ?!?

Poiché il fine di prevenzione e’ connaturato al sistema dei precetti in materia di igiene e sicurezza del lavoro, ed il potere-dovere di prescrizione e’ affidato agli organi di vigilanza al fine di assicurare l’eliminazione delle violazioni, si potrà sempre a priori ritenere che la prescrizione (ad esempio nel caso di prescrizione ad immediata esecuzione, sotto la diretta sorveglianza dell’operante) non comporti pericoli derivanti dalla libera disponibilità della cosa, ovvero, per converso, in quali casi si deve ritenere che la prescrizione a termine, che lascia la cosa nella libera disponibilità del contravventore e del responsabili, non sia sufficiente ad assicurare le esigenze cui ha prestato mente il legislatore in sede penale, consentendo prima al solo pubblico ministero e poi anche alla pg, di sequestrare in via urgente e preventivamente le cose la cui utilizzazione comporti i pericoli menzionati nell’art. 321 cpp (disciplina del sequestro preventivo) ?!?

La prescrizione che contenga specifico “divieto d’uso della macchina o dell’impalcato”, assorbe ed assicura di per sé le finalità di prevenzione specifica poste a fondamento del potere urgente di sequestro preventivo da parte della pg dell’organo di vigilanza ?!?

Infine, poiché la prescrizione richiede concreto adempimento, con le modalità e nel termine indicato, il doveroso sequestro del macchinario quale cosa mediante la quale e’ stato commesso il reato, e destinata a costituire fonte di prova, in ipotesi in ordine al reato di infortunio grave o mortale sul lavoro, esclude a priori, in ragione della indisponibilità del bene, la possibilità di impartire prescrizioni, e più in generale il sequestro e le prescrizioni possono essere ritenuti tra loro incompatibili ?!

Orbene a tutti i quesiti indicati, ed agli altri ipotizzabili, si deve poter dare una risposta univoca e semplificata.


4. IL SEQUESTRO PENALE NON E’ PRECLUSO DAL POTERE DOVERE DI IMPARTIRE PRESCRIZIONI E LE PRESCRIZIONI NON SONO IMPEDITE A PRIORI DAL SEQUESTRO OPERATO

Sequestrare in via urgente equivale a sottrarre la disponibilità di una macchina, di un impalcato , di un cantiere, ed implica l’uso di un potere ben più incisivo del potere esercitato impartendo prescrizioni.
Non a caso nel nostro codice l’esercizio di tale potere della pg. e’ soggetto al vaglio di legittimità del PM (convalida del sequestro probatorio e richiesta al GIP di convalida del sequestro preventivo ) ed all’ulteriore vaglio del GIP ( convalida del sequestro preventivo), e non a caso la violazione del sequestro e’ sanzionata penalmente e con pene molto gravi in funzione dell’assicurare il fine probatorio o preventivo.

Il punto è che mentre il sistema fondato sulle prescrizioni tende a rendere dinamiche le situazioni e sollecitare la regolarizzazione, il sistema penale innanzitutto tende a congelare il bene e la situazione ( cristallizzarla, si dice).
L’antinomia non è tuttavia insanabile, ed anzi più formale che reale.

In tutti i casi in cui e’ dato in concreto individuare il pericolo di perdere irrimediabilmente le fonti di prova dei reati commessi ovvero il pericolo di ulteriori aggravamenti o del protrarsi delle conseguenze del reato ovvero di agevolazione della commissione di altri reati, l’ufficiale di pg dovrà attivare i suoi poteri urgenti e potrà astenersi dall’attivarli con la coscienza serena, se potrà internamente rispondersi positivamente o negativamente alla domanda: non sequestrando ma impartendo prescrizioni risulteranno pregiudicate le esigenze di prova e prevenzione speciale ?!

In termini concreti: se l’organo di vigilanza non sequestra preventivamente impalcati pericolosi e precari, realizzati ad esempio da una piccola ditta artigiana, utilizzando personale irregolare e privo di controllo, in completa assenza di piani di sicurezza e dotazioni individuali e di una reale organizzazione del lavoro, ma impartisce esclusivamente prescrizioni e divieti di uso, che non potranno con tutta probabilità essere rispettati, si assicurano le finalità il cui perseguimento viene affidato dalla legge ?1?

Sotto questo profilo molte delle questioni poste perdono effettivo rilievo.
E la soluzione della antinomia sopra evidenziata e’ già contenuta nel sistema, che come prevede il sequestro prevede anche il dissequestro subordinato alla regolarizzazione.


5. LE PRESCRIZIONI CONDIZIONATE AL DISSEQUESTRO PROVVISORIO, AI FINI DELLA REGOLARIZZAZIONE.

Al contravventore responsabile , nel caso sopra indicato, in sede di individuazione delle violazioni e di sequestro degli impalcati, dovranno essere comunque impartite integralmente le prescrizioni, ponendo questi nella condizione di conoscere, ravvedersi e porre riparo alle violazioni, previa istanza di dissequestro volta al fine di regolarizzare e dimostrazione di aver attivato a tal fine le soluzioni in termini di organizzazione e strumenti che sono il presupposto necessario di una regolarizzazione che non implichi nuovi e più gravi pericoli.
La prescrizione ( condizionata) ancorerà espressamente il termine per l’adempimento a partire dal dissequestro provvisorio della autorità giudiziaria, concesso al solo fine della regolarizzazione.
Un nuovo incrocio tra i due ruoli, quindi, ma ben orientato ed adeguato al fine.

E’ il caso di domandarsi piuttosto come il legislatore, pure avvertito della necessità di coordinamento, non abbia espressamente tracciato le linee di semplificazione del problema di cui ci occupiamo: con tutta probabilità si contava su una attitudine espansiva del nuovo ruolo degli organi di vigilanza, sottovalutando la permanenza dei principi afferenti la sfera penale.

Del pari in tutti i casi in cui l’esigenza di sequestro probatorio possa essere potenzialmente assicurata da altre fonti di prova idonee, ma allo stato non ancora disponibili, il sequestro potrà essere effettuato, ed anche implicare la prescrizione subordinata al dissequestro provvisorio del giudice: d’altronde anche l’incidente probatorio, espressamente richiamato dal legislatore, e che anticipa essenzialmente la formazione della prova, appare al contempo il mezzo per superare la cristallizzazione della situazione, creata dal vincolo di indisponibilità posto sul bene. Ed il mancato sequestro può rendere inutile in radice il successivo esperimento dell’incidente probatorio.

La riflessione che andiamo svolgendo, non deve peraltro far perdere di vista che, per converso, le prescrizioni ad esecuzione immediata, in particolare per le violazioni nei cantieri, possono contribuire a semplificare in tutta una serie di casi la soluzione del problema di prevenzione. Purché impartite con il consapevole criterio già indicato.

D’altronde la centralità assunta dal sistema delle prescrizioni, traspare dalla condivisibile scelta operata dal legislatore secondo la quale ovunque, di iniziativa siano individuate violazioni da parte di organi diversi da quello/i di vigilanza, debbono a questo/i essere trasmesse le segnalazioni, onde assicurare l’adempimento dei compiti affidati dal DLgvo 758.

6. IL RUOLO DEGLI ORGANI DI VIGILANZA

Il nostro sistema va affidando agli organi di vigilanza, un ruolo ( “esterno”, nei termini sopra precisati, ma ) sempre più delicato e complesso.
Proprio la nuova natura ed articolazione dinamica degli strumenti e dei “procedimenti partecipati” destinati ad assicurare la salute e la sicurezza nei luoghi di lavoro, e la articolazione delle ulteriori specifiche normative introdotte, nei diversi settori ( cantieri, macchine, industrie estrattive, segnaletiche, dispositivi di protezione individuale, protezione delle lavoratici gestanti e puerpere in allattamento), rende evidente che occorre contare sino in fondo sulla formazione aggiornata e sensibilità operativa degli addetti.

La scelta fondamentale operata dal legislatore, di confermare ed estendere il sistema sanzionatorio penale, appaiandolo ad agili procedure prescrizionali ed alla possibilità di definizione dei procedimenti penali mediante oblazione in sede amministrativa, richiede che gli organi di vigilanza non perdano di vista mai il proprio duplice ruolo.

L’uso dei poteri di pg di sequestro non solo é coerente con le funzioni di polizia giudiziaria affidate ancora agli organi di vigilanza, ma si rivela talvolta il solo atto ad assicurare in concreto il fine di prevenzione ed anticipata tutela.

Tale finalità di tutela di interessi fondamentali, sovrasta sia il ruolo del giudice penale che il ruolo dei soggetti incaricati di vigilare in ordine al rispetto della normativa nel settore.

Per questo solo la consapevolezza in ordine al necessario coordinamento tra le sfere penale ed amministrativa nella vigilanza, consentirà di vedere oltre e dentro la singola attività svolta, di non perdere di vista l’insieme dei fini, e le possibilità ( meglio, i poteri) affidati.

In un momento di generali incertezze, la tranquillità di lavorare, nei diversi ruoli, assicurando la tutela di uno tra i beni più preziosi, la salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, deve contribuire a motivare ciascuno.
Agire consapevolmente nel rigoroso rispetto delle regole e nell’ambito dei ruoli assegnati, potrà condurrà il nostro paese, che ha tardivamente recepito le direttive CEE, ad allinearsi e superare i risultati già ottenuti in paesi europei di antica tradizione.

E non è arduo immaginare che un giorno potremo rinunciare all’apparato sanzionatorio penale, che oggi nel nostro ordinamento consente di assicurare effettività alle norme del settore: ad oggi il ritirarsi da tale sfera, non utilizzando con equilibrio ma a fondo le stesse potenzialità di prevenzione ed assicurazione del raggiungimento dei fini di prevenzione che il processo penale consente ( comunque ed in seconda istanza) appare foriero di gravi ed ulteriori ritardi.